當前理論和政策層面對產能過剩的測度、成因、機理及化解路徑等方面，產生了諸多分歧。從宏觀視角，產能過剩受到哪些因素的影響、影響程度如何？產能過剩與當前經濟下行孰為因、孰為果？“去產能”是供給側的問題，還是需求側的問題，抑或兩者兼有？“去產能”是政府干預，還是市場主導，在此背景下如何建立和完善企業退出的政策體系？諸如此類的理論與政策研究都有待深入。化解產能過剩的核心問題是加快結構性改革，并把握好“去產能”進程中政府調控與市場機制的關系。
當前產能過剩的主要特征
近兩年，盡管國務院及各部委化解產能過剩的政策頻繁出臺，但過剩矛盾大有愈演愈烈之勢，已經成為中國當前經濟發展中面臨的突出問題和主要風險之一。當前的產能過剩表現出如下特征。
一是范圍擴展。當前我國的產能過剩已經從鋼鐵、水泥、有色金屬等傳統產業擴展到造船、汽車、機械等領域，甚至也蔓延到了光伏、多晶硅、風電設備等戰略性新興產業。2015年，風電設備產能利用率低于60%，光伏電池的產能過剩達到95%。
二是長期性。這輪產能過剩已從以往的相對過剩轉變為絕對過剩，再依靠經濟復蘇后的快速增長來化解將面臨很大困難。目前，我國人均產鋼量達到600公斤，從國際經驗來看已進入峰值區，在今后幾年內將可能快速下降至人均500公斤。按此測算，“十三五”末期鋼產量在7億噸左右，考慮到正常80%的產能利用率，現有產能超過需求2億噸左右。從煤炭行業來看，隨著能源結構轉型和污染排放標準的不斷提高，煤炭需求量上漲空間有限。今后幾年，如果目前已核準的新建、改擴建煤礦陸續投產，至“十三五”末期煤炭產能將超過需求10億噸以上。
三是規模不經濟。從管理上看，看似簡單的產能過剩實際上是粗放式的發展模式亟待轉變，低成本工業化亟須轉型等深層次矛盾長期積累的集中體現，結構分散、粗放發展頑疾仍存。以鋼鐵行業為例，排名前10的鋼鐵企業粗鋼產量僅占全國的36.6%；30萬噸以下產能的煤礦仍有7000余處，其中有4000余處存在排放、安全不達標的隱患，體現出產業集中度低、技術能力薄弱。
四是衍生風險大。從影響上看，當前的產能過剩矛盾蘊含著巨大的經濟風險。行業全面虧損的狀況值得高度警惕。2015年前11個月，大中型鋼鐵企業利潤水平由2014年的盈利186億元轉為虧損531億元；國有煤炭企業整體由2014年盈利328億元轉為虧損238億元，大中型煤炭企業虧損面達到90%。部分“僵尸企業”“拆東墻補西墻”，企業的運營風險在不斷累積。在一定意義上，產能過剩就是“實體經濟領域中的泡沫”，一旦泡沫破滅，會形成巨大的系統性風險，給整個社會經濟發展帶來嚴重的負面影響。
我國推進“去產能”進程中的關鍵問題
“結構性產能過剩”、“體制性產能過剩”的本質是供給與需求的結構性脫節。從需求來說，既要看到內需不足，也要看到需求外溢，許多中國人在國外大肆掃貨就是例證。從供給來說，既存在低層次產品和部分產業的產能過剩，也存在著有效供給不足，主要是高附加值產品和產業的供給不足。我國推進“去產能”進程面臨著如下幾個關鍵問題。
第一，如何認識和界定產能過剩。在理論層面，產能過剩就是處于壟斷競爭或不完全競爭行業的企業生產設備的開工率(或利用率)低于平均成本達到最小時的情形。在實踐層面，產能過剩一般被表述為實際生產能力超過了市場需求、超過了正常期望水平的狀態。產能利用率是測度產能過剩程度最直接、最常用的指標，其是指企業或行業的實際產出占潛在生產能力(或者合意產出)的比重。一般認為總體工業企業產能利用率的“合意”區間是79%—82%。事實上，產能過剩應從影響和危害的角度加以判斷，市場經濟和充分競爭條件下產能過剩固然是常態，但如果造成了行業經營效益普遍大幅下降甚至虧損，企業大范圍難于盈利、積累能力和技術進步受到嚴重影響，就出現了絕對意義上的產能過剩。產能過剩與產業組織形態、全球競爭格局、技術革新等方面都有密切關聯，必須動態地認識產能過剩問題，將長期性、絕對性、高風險性的過剩作為“去產能”的重點內容。
第二，如何健全國有經濟退出機制，破解國企產權結構固化、社會性負擔重等問題。部分大型國有企業資本規模大、人員多，破產退出造成經濟下滑、失業加劇、財政收入銳減，市場出清存在障礙。但是，這些僵尸企業對資源的長期占用，反而成為一些地區經濟結構調整的掣肘。
第三，如何把握好“去產能”進程中政府調控與市場機制的關系。毋庸置疑，“去產能”需解決“錢從哪里來、人往哪里去、資產如何核銷、債務如何處理”等突出問題。這些問題如不妥善解決，將導致地方去產能過程延遲，甚至出現反復。但是，當前產能過剩形成與惡化有諸多的非市場因素。一方面，供給與需求結構性脫節背后的體制性因素不解決，去產能可能僅是“一陣風”；另一方面，在市場機制不健全的情況下，單純依靠市場“去產能”又存在很大的風險，政府并不能“無為而治”。總的看，應以推進結構性改革為著眼點，防止體制性因素導致新的產能過剩，通過產權改革、價格機制的完善引導市場出清，發揮市場主導作用。
第四，如何引導企業主動出清過剩產能。以往許多化解產能過剩的政策進一步扭曲產能過剩問題，導致市場機制失靈。“去產能”政策必須適應結構性改革的大背景，充分體現各個利益主體的互動、信息傳遞、預期，提高制度的執行力。全球市場看，長期產能過剩是客觀存在的，在降低成本與全球化的壓力之下，核心企業或寡頭企業為利用快速增長的經濟規模和保持一定的市場份額，有時過度投資是迫不得已的，但在經濟下行期由誰承受損失、誰關閉工廠的問題上很難達成共識。國內調研發現，不少企業自身有壓減產能的意愿，但又擔心全國缺乏統一部署，其他企業不壓減，造成“誰先動誰被動”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市場調節機制失靈。
結構性改革下化解過剩產能的政策取向
(一)明確“僵尸企業”退出標準
中央需盡快統籌考慮制定統一的標準和政策措施，避免各省份出現“各自為政、自由裁量”，建議結合產能利用率、資產負債率、每股收益等指標確定退出標準。由行業主管部門在和行業協會的密切溝通基礎上，摸清各地產能退出的情況，主要包括為化解產能過剩有多少設施或者企業需要退出、安置人員多少以及退出后的企業或者設施如何處理等。
(二)將推進國有企業改革作為重要抓手
要根治鋼鐵、煤炭、電解鋁等競爭性行業中因市場化改革滯后而出現的產能過剩，根本途徑在于加快行業的市場化改革步伐。應放棄“扶大限小”的產業政策模式，避免國有企業在政策的激勵下過度投資。同時要加快以合資形式吸收民營資本，提高國有企業效率，同時保障國有資本利益。對于競爭性強并且政府難以控制進入的產能過剩行業，應選擇恰當時機，盡快推進國有企業混合所有制改革。
(三)健全地方政府與企業“去產能”的激勵和約束機制
地方政府是消化過剩產能的主要組織者，必須充分激發地方政府的動力。第一，推動官員考核機制從GDP導向轉向全要素生產率、環保等方面。第二，鼓勵地方政府將過去用來補貼“僵尸企業”的資金節省出來，用來收購過剩設備報廢、補貼下崗職工安置等，發揮中央專項獎補資金的支持和引導作用。第三，加大中央對特殊地區的公共投資力度，對沖“去產能”帶來的地方財政收入銳減。
企業是“去產能”的主體，發揮主觀能動性，政府適當提供間接的去產能補貼。第一，融資支持。中央可設立專項政策性貸款，對于實施兼并重組并壓減過剩產能的主體企業和開展產能國際合作的企業給予信貸支持，向認定的主動退出的中小企業提供中轉融資或設備貸款展期。第二，稅收優惠。對主動處理過剩設備的企業進行稅收優惠；完善銀行抵債資產稅收政策。
(四)完善企業債務重組和不良資產處置機制
一是成立專門的行業重組金融公司，集中處置不良資產，通過抵押品出售、資產管理外包、資產證券化、與私人資本合作等方式處理破產金融機構。二是地方政府建立企業金融債務重組和不良資產處置協調機制。三是鼓勵銀行通過貸款展期、貸款減免、降息、計息掛賬等方式推進債務重組，適當降低撥備覆蓋率。
(五)鼓勵企業兼并重組，提高行業集中度
一是支持各種社會資本參與企業并購重組。鼓勵保險資金等長期資金創新產品和投資方式，參與企業并購重組；完善并購資金退出渠道，加快發展相關產權的二級交易市場；完善兼并重組有關土地政策。二是鼓勵兼并重組與優化產業區域布局相結合。引導生產要素集聚，實現國內產能向優勢核心企業和更具比較優勢的地區集中。
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